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浙江龙港撤镇设市 试水城镇化建设新模式

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创新之路

龙港撤镇设市,有望作为新型城镇化建设的一个模板被不断复制,为新型城镇化建设提供更多的成功经验,为新兴城镇化发展打造新的经济增长点。

近日,浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道,由浙江省直辖,温州市代管。这意味着,继2017年“撤县设市”重启后,舆论热议已久的“撤镇设市”终于开闸。

从镇到县级市,不仅是行政级别的提升,更意味着从“乡镇”到“城市”的跨越,标志着中心镇与县级市管理权限的改变,标志着城市格局的大变迁。

在中国,镇级市并不是一个陌生的概念,只不过在中国新型城镇化的下半程,城镇化的中心已从“中小城镇”转向“中心城市、都市圈和城市群”,“撤镇设市”便具有了新的改革意义和现实意义。

据中国城镇改革发展研究中心分析,浙江将撤掉15个县,并将27个特大镇升为县级市。所谓“特大镇”,首先要具备人口规模大、财政收入高、产业体量大的特征。以苍南县龙港市为例,2011年的常住人口就已达到39.6万,已达到我国I型小城市的标准,原有的镇级行政框架与城市发展规划管理已经与之不相匹配,这也是龙港镇率先“撤镇设市”的一个重要因素。

在目前的行政体系下,镇级拥有的职权比较有限,大多数行政管理权限集中在县市级。通过“撤镇设市”,可以下放事权、财权以及保障用地等方面的职权,使得大型城镇可以在城市规划、产业升级、体制改革方面实现重大突破。

借“撤镇设市”下放财权和事权,不仅可以破解城镇化下半场的困难局面,也可有效化解地方政府对资金和土地的利益之争。而且,“撤镇设市”的背后还具有更大的发展意义,就是将经济增长新活力吸引进来。“特大镇”的瓶颈在于“小马拉大车”,与城市相比,这些“特大镇”大都处于未完全开发状态,在基础设施、城市开发等方面的建设尚未饱和,产业聚集和房地产开发程度也不充分,一旦行政等级升格,将有效刺激这方面的需求,吸引要素聚集,提升产业开发力度,进一步带动行政区域内经济增长和劳动力就业。

值得注意的是,“撤镇设市”的城镇化绝不是为了盲目扩大城市规模或大搞工业建设,改变农民户籍并不是城镇化的最终目标。

多层级、多模式并存的渐进式设市制度体系,可以在一定程度上减少假性城镇化的发生,比如采取撤县设市、撤镇设市、县下辖市这三种模式的渐进转化。但值得注意的是,这种渐进的“扩权”模式,必须以不限制城市发展为前提,这不仅需要具有标准统一的相关政策来界定,更需要结合现实状况进一步合理判断。

以温州龙港的扩权改革为例,2009年龙港作为试点,扩充了土地使用权、财政支配、行政审批和事务管理权,两年后进一步探索了地权、财权、事权的相关配套政策,但这样的扩权并不能让龙港镇形成具有自主权的稳定机制,也不能从根本上解决龙港镇的城市发展问题,因此才有了如今的“撤镇设市”。龙港通过“撤镇设市”,厘清了相关权责,在某些必要的领域拥有了自主权,至少在权限上具备了进一步发展的条件。

国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出,“稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市”。由此可以看出,国家正在全国范围内深化新型城镇化,浙江龙港“撤镇设市”试水成功后,有望作为新型城镇化建设的一个模板被不断复制,为新型城镇化建设提供更多的成功经验,为新兴城镇化发展打造新的经济增长点。

□周闵禾(财经评论人)

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